摘要：本文首先对工程变更的定义、构成范围、变更程序及变更价款常规处理方法等内容进行了简要阐述。然后引入实际案例，通过介绍案例背景、诉求、协商过程、协商结果引申出工程变更及工程变更价款处理时遇到的常见争议。最后对工程变更价格处理时应考虑的因素进行归纳，从技术角度对变更价格常用确定方法的分析比对。试图找到解决工程变更及工程变更价款争议的有效途径。
关键词：工程变更；价款争议；解决方法
引 言
工程变更及工程变更价款处理一直都是工程项目建设过程中的重要问题，同时也是工程造价控制的一个难点问题。特别是当合同约定不明时，这个问题就是变得尤为突出，在造价主管部门处理的计价争议中此类问题占据很大比重。在此问题上相关单位做了很多有益的尝试，提供了一些解决问题的方法和机制，也取得了一定的成果。
但行业对于问题的形成、处理以及其中蕴含的原理等方面还缺乏深入的研究，以致于无法就解决问题形成一个统一、规范、完善的思路。当合同当事双方无法就问题达成一致而寻求相关部门帮助时，多数只能采取专家调解等方式来处理，而调解的结果很多时候并不能令双方均满意。
本文通过对实际案例进行阐述，还原合同当事双方的协商博弈过程，从而展现出合同约定不明时处理变更常用的处理方法。然后对处理变更价格问题时应考虑的因素进行全面的梳理，并对处理过程中常见的观点及适用性进行分析，从而寻求解决问题的可行方案。
一、工程变更的定义及程序
1、工程变更的定义
因施工条件改变、业主要求、监理工程师指令或设计原因使工程或其任何部分的形式、质量或数量发生变更，称之为工程变更。在合同仍然有效的前提下，经监理工程师审查和发包人同意，合同中某些权利义务做出相应修改。[1]通常以下情况视为变更：
（1）增加或减少合同中任何工作，或追加额外的工作；
（2）取消合同中任何工作，但转由他人实施的工作除外；
（3）改变合同中任何工作的质量标准或其他特性；
（4）改变工程的基线、标高、位置和尺寸；
（5）改变工程的时间安排或实施顺序。[2]
2、工程变更的程序
按照《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）相关规定。通常变更由发包人提出，也可由监理人提出并经发包人确认。变更应通过监理人向承包人发出变更指示。对于承包人提出的合理化建议经发包人批准的，监理人应及时发出变更指示。[3]
承包人收到监理人下达的变更指示后，认为不能执行，应立即提出不能执行该变更指示的理由。承包人认为可以执行变更的，应当书面说明实施该变更指示对合同价格和工期的影响，合同当事人应当及时确定变更估价。[3]
二、工程变更及工程变更价款争议的解决方法
1、工程变更价款调整常规处理方式
根据《建设工程工程量清单计价规范》及《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）的规定，因工程变更引起的合同价款调整处理方式为：
（1）已标价工程量清单或预算书有相同项目的，按照相同项目单价认定；（工程量的变化幅度超过15%时不适用）
（2）已标价工程量清单或预算书中无相同项目，但有类似项目的，参照类似项目的单价认定；
（3）对于已标价工程量清单或预算书中没有适用、类似的项目的单价时。
《建设工程工程量清单计价规范》给出的处理方式为：一种是根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格和承包人报价浮动率确定变更工程项目的单价。另一种是工程造价管理机构未发布的信息价格时，根据变更工程资料、计量规则、计价办法和通过市场调查等取得有合法依据的市场价格确定变更工程项目的单价。[1]
《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）给出的处理方式为：按照合理的成本与利润构成的原则，由合同当事人商定或确定变更工作的单价。[3]
2、实践案例与常见争议
在实践中某些事项的发生是否存在变更，变更价款如何计算合同双方会存在不同的看法。
（1）案例一。清单描述为：“挖基础土方【土质类别综合考虑；含基坑、基槽挖土；含人工修坡；含桩尖挖土；挖出土方全部外运；土方开挖方式、土方外运运距卸场等由投标人踏勘现场后自行考虑】”
招标控制价为“40元/m3”（控制价为独立费，其中弃土费用按运距10km考虑，但未明示），工程量为40万 m3。招标文件要求的挖基础土方的施工时间为2019年11月到2020年5月。
承包人该项投标报价为“36元/m3”（报价为独立费），根据其投标文件所示，其选定的渣土处理场土方运距为5km。
合同约定变更价款：“投标报价中无适用或类似综合单价的，结算原则为：由承包人按照投标报价同口径并结合本合同结算原则中人工、材料价格调整因素编制综合单价经发包人确认后作为结算依据。”
项目中标后因发包人无法按时提供场地，将招标文件中的计划开工日期从2019年10月30日调整为2019年11月30日，各节点工期相应顺延。项目开工后受重污染天气管控及新冠疫情的影响，项目基本处于停滞状态。2020年4月25日因地方政府调整项目所在区域的规划，禁止周边10km的范围内的堆放渣土。至此土方仅外运至投标渣土处理场约2万m3。
承包人随即将该情况反馈给了发包人并确定了新的渣土处理场，新渣土处理场弃土运距约20km。承包人认为已经构成变更，随即提出调整剩余挖基础土方的清单价格。双方就此事项进行了多次协商，协商过程及主要争议为：
①该变更事项是否应该调整合同价格。发包人认为按招标清单描述土方外运运距卸场等由投标人踏勘现场后自行考虑，不应调整价格。承包人认为投标报价及运距等相关资料在开工前已得到发包人认可，后续非承包人原因造成的变更理应调整价格。
②该清单项目是按描述全部重新组价还是仅调整运距差部分的价格。发包人认为该项目有变动的内容仅为运距，只应调整运距差部分的价格。承包人认为不仅是运距的变动，土方实施时间变化后，形成清单价格的各项要素均发生了变化，应按描述全部重新组价。且投标报价及控制价均为独立费，运土价格难以单独界定。
③运距调整的基准。发包人认为应以招标的运距为基础来调整运距变更前后的差价。承包人认为应以投标的运距为基础来调整运距变更前后的差价。
双方和解方案为：调整该清单子目的价格，仅调整运距变动产生的差价，以变更前后实际使用的渣土场的运距为基础套定额计算差价。增加的费用各承担50%。
（2）案例二。清单描述为：“保温隔热墙面【墙体基层清理修补整齐；20mm厚1:3防水砂浆抹面；3mm粘结砂浆；35mm厚发泡水泥板;界面剂一道；5mm厚抗裂砂浆压入耐碱玻纤网格布二层】”工程量为10 万m2。招标控制价100元/m2，中标价格75元/m2。
项目实施过程中承包人建议对墙体保温系统进行变更，具体做法为：“保温隔热墙面【墙体基层清理修补整齐；30mm厚外墙轻质高强防水保温找平砂浆；6mm厚抗裂防水砂浆压入耐碱玻纤网格面层布一层】”理由是该做法保温防水性能好、施工方便、易于保证外墙面平整度、有利于缩短工期、后期隐患少且便于维修。承包人的报价为：150元/m2（套用定额）。
合同约定变更价款：“投标报价中无适用或类似于变更工程的价格，由承包商按定额组价，提出适当的变更价格，并按投标时的优惠条件同比例优惠。如无定额可用或发包人认为定额不适用时则协商确定。”
经审查发包人采纳了承包人的变更建议，同时就变更项目的价格与承包人进行了协商，协商过程及主要争议为：
①该变更是否能按定额组价。承包人认为变更后的保温做法与定额中无机矿物保温砂浆的做法相同，可以直接套用。发包人认为该变更内容属于新材料应用，处于市场推广初期，在人工、材料、机械方面均无准确数据支撑，直接套用不合适，应以市场交易价格为主要依据确定变更价格。
②套定额时的让利幅度。承包人认为应按整个项目的总体让利幅度来确定变更项目的让利幅度（该项目总体让利幅度为15%）。发包人认为让利幅度应该分类确定，本项目保温类的让利幅度为25%。
③采用市场调查确定价格的方法。承包人认为应按同类公开招价项目总承包的中标价为基础来确定变更价格。发包人认为应按分包供应商与总承包交易过程形成的价格为基础来确定变更价格。
本事项最终处理方案为：共同进行市场价格调查，以按分包供应商与总承包交易过程形成的价格为基础，综合考虑总承包单位合理的利润来确定变更价格。经调查同类项目分包供应商与总承包交易过程形成的价格为100元/m2，总包合理利润10元/m2，最终确定价格为110元/m2。
3、调整变更价格时应考虑的因素
从上述两个案例中我们发现：如果合同对于价格调整方式约定模糊或是出现新材料、新工艺、新方法的时候，变更价款的争议就会很大。特别是当变更涉及的金额很大时，双方的分歧往往难以弥合。那么要确定变更价格时至少考虑以下因素：
（1）变更形成的原因。如果要调整合同价款首先要排除承包人的原因，如果变更完全是承包人的原因引起的，那么相应的后果就应该由承包人来承担。案例一中变更是由发包人、不可抗力及政策原因共同形成的，由此增加的费用理应由发包人承担。至于最终协商风险应由双方共同承担则是谈判的形成的结果，在此过程中发包人的优势地位对结果产生了相当的影响。
（2）变更产生的效益。这里的效益不单指直观的经济效益也隐含着可能的社会效益。在案例二中虽然表面来看变更后发包人的投入增加了，但是工程质量可以得到更有效的保障，在外观质量和减少后期维修方面发包人明显受益，这点会在后期使用过程中逐渐体现出来。而对承包人来说方便施工、缩短工期方面的收益则较为明显。因此在商议价格时这此因素均做全面考量。
（3）变更的属性。一般情况变更主要由发包人或承包人提出，但也存在一些客观事件造成的变更。在这过程中提出变更的一方肯定会首先保障自身的利益，如事件二中承包人提出的变更。因此我们在变更价款时也应把这部分内容做一个考量。在过往的实践中存在一种的现象，即承包人低价竞标，中标后再通过大量的变更来攫取超额利润，从而造成项目超概、超预的现象时有发生。在这个过程中确定变更价格的这个环节无疑是要背锅的。
（4）变更项目涉及金额的大小。通过上面两个案例我们可以看出变更项目涉及金额越大，确定变更价格的难度就越大。实践中发包人对变更通常按金额实行分层分级管理，金额越大涉及的面层越多，涉及的人员、环节也就会越多。
（5）中标项目的潜在利润情况。这里分为两个部分，即整个项目的整体利润情况和变更前对应内容的利润情况。这点从案例二中关于让利比例的争议中有所反映。当项目的整体利润率与对应变更项目的个别利润率不一致价格调整的难度就加大。
4、确定变更价格常用的方法研究
依据《建设工程工程量清单计价规范》及《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）的有关规定，对于变更价格的确定在实践中形成了以下观点：
（1）观点一认为：按招标控制价（施工图预算）同口径编制，报价优惠浮动率同比让利确定。
U=U1*L
U:变更项目单价
U1:变更项目按计价规范组价得到的单价
L:承包人报价优惠浮动率
其必要条件是有合适的定额可套、有信息价可用。组价各要素应与招标控制价（施工图预算）保持一致。
常见问题：报价优惠浮动率是按整个项目计算、分专业计算、按单位工程计算又或者是按分部分项计算常有争议，变更要素价格是按基准期还是按实施期常有争议。
（2）观点二认为：按照投标报价中各要素的价格及数量重新组价。
U=B1*M1+B2*M2+B3*M3......
U:变更项目单价
B1B2B3:投标报价中各组价要素的单价（人、材、机......）
M1M2M3:各组价要素的数量
这种方法一般需对人工、材料、机械等标准做出约定，对发包人而言可以有效避免变更单价出现高价，且在一定情况下无需对人工、材料等可调因素进行二次调整。
常见问题：人工、材料、机械等价格不合理时变更的价格异常偏低。多为承包人的报价时过于随意，各组价因素价格不统一存异常低值。
（3）观点三认为：成本加合理利润。
U=U1+P1
U:变更项目单价
U1:变更项目承包人的单位成本
P1:变更项目承包人的合理单位利润
通过市场调查确定承包人的采购成本价，综合考虑采购方式、付款方式、市场利润水平的基础上给承包人一个合理的利润加成。
此方法相较之观点一、二而言更加务实，也显的更加公平。但实践中笔者发现一个问题，这种方法对不平衡报价应对不足。
某住宅小区项目分为对称的二个标段，合同总价基本相同（各1.2亿），施工内容、时间均相同。实施过程中外墙保温系统发生变更，发包人根据观点3的方法与两个承包人确定了相同的变更单价。结算时发现，两个承包人结算价款相差近100万元。
通过分析发现，两承包人原外墙保温的投标报价相差100万，当外墙保温变更后两家变更价格相同，从而使得投标时外墙保温报价较低的承包人获得较大利益。
（4）笔者认为，要解决观点三中存在的问题必须将承包人在中标项目获得的利润情况纳入考虑的因素内。从公平角度来讲，总造价变动不大的情况下承包人在变更前后获得的利润总额不应该发生太大变化。变更项目变更前成本情况、利润情况，变更项目变更后成本情况、利润情况等因素应通盘考虑。在保持变更前后该部分内容施工单位获得的利润额基本一致的情况下，确定变更后项目的价格。具体可用下列公式计算：
U=U1+P/Q
U:变更项目单价
U1:变更项目承包人的成本单价
P:变更前该项对应的利润总额
Q:变更项目工程量
以上几种方法的适用范围、条件、优缺点等见表1。
三、其他方面
工程变更及其价款调是工程施工进程中造价控制的重点和难点，同时也是发生争议最多的事项。其本身可以看做是一种在法律框架内进行的谈判与商议的过程，因此所达成的协商或结果必须要合法。
在确定变更价款的过程中除了前文中已经提到的因素外，发承包双方的议价能力、合同本身的严谨性及约束力、参与人员的专业水准、有关主管部门的参与程度、决策人员人大局观念、项目本身所处的环境下列因素也有可能对工程变更及其价款调整产生影响。
四、结论
工程变更发生后是否调整合同价款首先应立足合同约定，区别主体责任。合同参与方必须尊重客观事实，本着公平、诚信的态度，从合情、合理、合法的角度来思考问题。对变更发生原因、各方责任等内容进行仔细梳理和认真分析，从而找出应为工程变更买单的一方。在排除承包人责任的前提下，合同价款的调整才拥有充分的理由。其次需将整个项目各种因素充分分析，从技术层面、经济层面、社会层面、法律层面来统筹考虑解决方案。
工程变更调整合同价款时最主要的是选对方法。现有的几种方法的适用条件、适用方法均存在很大不同。当变更涉及金额较大时，如果调整方法选用不当，合同价款调整的争议将不可避免。在对项目本身缺少正确、深刻的认识时，签证合同尽量不要选择单一的方法来调整合同价款。而在合同约定不明的情况下，双方也不能一味坚持已方观点，这样只会让调整合同价款变得更加困难。
工程项目建设是一个复杂的过程，几乎不存在不需要对合同价款进行调整的项目。而博大精深的中国文字如果得不到极为专业的应用，必然会引起争议的发生。作为工程造价方面的专业人士，在解决此类问题时不能只靠法条规范，也不能只听一面之词，更不能变成某一方的附庸。必须要有自己对事件清晰的认知、公正的看法，在当事方协商无法达成一时要挥自己的作用，用自己的专业素养、道德素养来促使分歧的减小直至消失。而这点也是我们这行业存在的现实意义之一。
参 考 文 献
[1] GB 50500-2013,建设工程工程量清单计价规范[S]．中国计划出版社,2013.
[2] 规范编制组.2013建设工程计价计量规范辅导[M].中国计划出版社,2013.
[3] 《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）.
(作者：常州嘉威 王举奇）